加拿大和美国的电力环保政策
——加拿大、美国电力环保政策法规考察报告摘要
国家发展改革委环资司 赵鹏高
2004年10月24日-11月12日，中国电力企业联合会组团赴加拿大、美国进行了电力环保政策法规考察。考察团考察了加拿大、美国的环保管理部门和企业，并就电力环保政策、法规的发展和影响，以及电力企业的对策措施等问题进行了座谈和交流，较全面地了解了两个国家的电力环保法规、政策及发展动态，收集了大量资料和信息。这对进一步研究两个国家乃至全球环境问题，促进我国电力工业的环境保护工作，实施电力工业的可持续发展具有一定的参考价值。
一、考察内容
（一）加拿大主要情况
1. 电力情况
加拿大2002年发电量5764亿千瓦时，其中水电60%，核电12%，煤电24%。由于能源资源结构的不同，各省电力结构差异很大。其中，阿尔伯塔（AB）省煤电比重最高，次之为安大略（ON）省，而魁北克（QC）省几乎全部为水电。
2.主要环境问题
火电污染物排放占全国污染物排放比重很高，其中酸雨占27%、气溶胶（气雾）占12%、PM占13%、汞占24%、CO 2 占 19%。火电厂引起的环境问题还包括废水污染、灰场扬尘污染和灰水对地下水源的污染。水电厂对环境的影响主要包括：土地淹没、移民、河道变化、生物种群减少等。核电引起的环境问题主要有：核废料的长期贮存和处置，温排水热污染等。
3.火电厂污染物排放控制措施
（1）对污染物排放实行许可证制度，严格限制SO 2 、 NOx、PM等污染物排放。
（2）对以燃煤发电为主的省份，积极开展需求侧管理，发展绿色能源，实行气、电、热联产，发展水电和核电，努力减少燃煤发电的比重。
加拿大60%～70%的火电厂安装了CEM（连续在线监测）装置。新建电厂的大容量机组要求安装，对老（小）机组没有要求，由企业自主决定。2003年以后新建的火电厂要求采取脱硝措施。
4.温室气体减排情况
加拿大环境部正在制定温室气体减排中长期发展规划，执行和满足全球气候变化京都议定书所规定的温室气体减排目标。规划发展目标为：
（1）发展绿色能源，新增机组中绿色机组容量要达到10%的比例。
（2）到2010年，发电企业减少温室气体（主要是CO 2 ）排放量 15%。
（3）开发CO 2 脱除技术。
（4）积极发展热电联产，鼓励节能降耗，提高电力生产效率；适当发展核电和水电，提高电网输送能力和技术水平。
5．法规、政策及环境管理手段
联邦政府关于电力的环保法规主要有：加拿大环境保护法案（Canadian Environmental Protection Act）， 联邦政府设立的环境目标值（Federal Government Sets environmental expectations）等。
加拿大新建火电厂必须满足以下排放标准要求：
（1）NOx——0.69 g/kWh；
（2）PM——0.095 g/kWh；
（3）SO 2 —— 0.53～4.24 g/kWh。
排放标准主要依据经济可行的方法，制定的限值已经有工业运行经验证明，而且是经过控制措施减排后可以达到的阈值。
预计2005～2006年，加拿大可能颁布火电厂汞排放标准。其目标是，到2010年火电厂脱除60%～90%的汞。目前，加拿大政府正在全面收集汞排放基础数据，评价汞排放控制技术，实施脱除汞的示范工程等。
加拿大没有排污收费制度，实行排污许可证制度。每个工业企业必须申请排污许可证（环保部门收取一定的工本费），超标排放将被处罚。
电力建设项目环保审批情况：对于电力建设项目的环保审批制度，各省有不尽相同的规定。一般来说，省电力管理部门审批发电装机容量和电力接入电网的系统要求；省环保部门审批环境影响报告书，但不审批具体的污染物排放控制工艺技术和措施，具体工艺技术和措施由企业决定；联邦环保部门参与项目环境影响评价的审核，但不负责环境影响报告的审批，参与的目的是保证电力建设项目满足联邦环保法规和标准的要求。
6.电价制度情况
加拿大的电价由各省自己确定，多数省有电力管理委员会来协调有关部门确定电价。发电必须的污染物排放控制费用在电价中统一考虑，最终由消费者负担。
少数省通过市场竞争的方式确定电价。联邦政府不直接管理电价，但对风电给予一定的补助，以鼓励风电的发展。当地政府非常注重环境保护，坚持环境保护重于经济建设的发展思想，为了加强环境保护，保护和进一步改善人体健康，2004年安大略省提高电价14%，主要是环保因素而提价。
（二）美国主要情况
1. 基本情况
2003年有电力装机容量9亿多千瓦，发电量40170亿千瓦时，其中煤电约占50%，核电约占14.5%，水电约占6%。美国电力行业排放的SO 2 和 NOx分别占全国排放总量的2/3和1/4，是酸雨污染物的主要排放源。目前，美国约38%的火电机组配备了烟气脱硫（FGD）设备，约30%的锅炉配备了SCR烟气脱硝设备。美国并不要求所有电厂都安装脱硫设施。
2.美国酸雨控制计划及对电力行业污染物减排要求
为控制和减缓酸雨危害，1980年，美国国会开展了为期10年的酸雨成因及其影响研究。根据研究结论，国会于1990年制定了酸雨防治计划，要求主要的电力企业减排SO 2 和 NOx。其中，SO 2 的减排量目标为 1000万吨，NOx的减排量目标为200万吨，总体排放水平保持在1980年的排放水平以下。
SO 2 减排规划分两期执行。第一期从 1995年开始，在263台机组、110个电厂上实施。后来又增加了182台机组，总数达到445台，遍及美国东部和中西部地区的电力企业。第二期从2000年开始，在所有装机容量大于25MW的机组上实施，当时涉及的机组总数达到2000多台。到2001年底，所涉及的机组总数达到2445台。第一期分配的量是以1.2磅/Mbtu（即每输入一百万英热单位的热量允许排放1.2磅）来计算的；第二期则为0.6磅/Mbtu。需要说明的是，不管企业如何交易，企业不能超过排放标准，即不能超过1.2磅/Mbtu，在第二阶段的电厂，虽然分配指标为0.6磅/Mbtu，但只要有指标（可在市场上购买）其排放可以超过0.6磅/Mbtu。
SO 2 初始排放权的分配有两种代表性观点：一是承认现实的排放状况；二是从公平出发，每个电厂都可以分配到 SO 2 排放指标。美国是两种思路妥协的结果，即承认现实，但不鼓励历史上不采取减排措施的行为。在承认现实的状态下，减去应当采取措施的部分，即为初始排放权分配的依据。
NOx减排规划也分两期执行。第一期从1996年开始，在170台锅炉上实施。要求煤粉锅炉年均NOx排放不得超过0.5磅/Mbtu，四角喷燃锅炉年均NOx排放不得超过0.45磅/Mbtu。第二期从2000年开始，要求达到的排放标准更加严格。
3.大气污染物主要控制手段
（1）总量分配方法。美国酸雨控制规划，对所涉 及的机组和企业，参考该机组和企业在1985～1987年间平均污染物排放量，核定其SO 2 和 NOx排放总量指标。所核定的指标在第一、二阶段内保持不变（而且可以终生享用，即使企业关停了一些机组，其总量指标也不核减）。
新建机组（包括1985～1987年间没有运行的机组）没有分配总量指标，所需指标必须从市场上购买。联邦环保局每年年初核定企业的排放指标，并从有排放权企业的指标中强行拿出2.8%进行拍卖，拍卖所得的钱，还给企业。一是防止有些企业有指标也不买的情况；二是拍卖是在年初进行的，为全年可能交易的价格提供指导；三是为新建机组提供总量指标。由于新建机组一般都会采取脱硫措施，如安装FGD设施，脱硫效率一般在95%左右，需要购买的总量指标不会太多。
（2）排放监测定期报告。根据酸雨控制规划，美国火电企业必须安装污染物连续监测装置（CEMs），对烟气排放量、烟气黑度、SO 2 、 NOx、CO 2 等进行监测。
企业必须授权一位代表，负责审核本企业污染物排放数据的准确性和全面性。每三个月，企业应向联邦环保局（EPA）报告企业每台机组每小时的污染物排放情况（与我们所理解和我们现在推行的要求与环保部门联网不同，报告只对联邦环保局，地方环保部门并不负责连续监测的事情）。联邦环保局将报告在网上公布，向全社会公开，接受社会的监督。报告内容包括：机组和企业是否达标排放，是否满足总量控制要求，CEMs是否运行正常并得到良好的维护，所有污染物排放源是否得到全面监测，监测设备发生故障时数据如何进行校核等。
（3）排放权交易制度及SO 2 交易价格。机组在不超过排放标准但超过总量控制要求时，可以从市场上购买一定的指标来满足总量控制要求。企业也可以通过安装 FGD或SCR设备来减排SO 2 或 NOx。超额减排后剩余的排放指标，企业可在市场上出售，或者存入相关银行，用于未来发展之需。
交易一般在企业和企业间进行，并不一定要通过中间环节。企业间达成的排放权交易，得到美国环保局（EPA）的确认和备案，并将交易结果登记在EPA总量控制数据库中。环保局在交易过程中只起核定和记账作用（因为账户在环保局，环保局不能也不会干预企业的交易行为）。
从1995年排放交易实施以来，在2003年底以前， SO 2 排放权交易价格在 100～200美元/t左右的范围内波动。但从2004年1月份开始，交易价格猛涨到620美元/t。主要原因是美国国会计划制定新的总量控制计划，拟考虑再削减70%的污染物排放总量。一旦该计划实施，可提供交易的排放指标将大幅度减少，电力发展又需要较大的排放指标，从而导致市场交易价格看涨。
（4）相关处罚。在年底60天的宽限期内，仍不能满足当年总量控制要求的电力企业，超总量指标排放的部分，一方面将受到2000美元/t的处罚，同时还将扣减下一年度的总量指标。
凡是向EPA上报数据不准确、不全面的企业将受到处罚，企业授权代表则将受到刑事处罚（所以，一般都不愿作假）。
（5）排污收费制度。美国没有实行排污收费制度（与加拿大一样），部分州在核发排污许可证时，收取一定的手续费，最多不超过5400美元（每吨1.8美元，最多不超过3000t）。
4.环保政策法规的制定过程
政府、协会、企业各个主体在环保政策法规的制定中都积极参与意见，最后是各方共同认可的结果。不同的主体在政策制定中有不同的影响，如企业在采取何种技术方面的作用最大，而社会团体在目标制定方面的作用大些。在制定法规、政策的过程中，企业间的意见也不统一，如由于发电燃料的不一样，东西部的企业对酸雨控制计划就有不同的看法。一些民间组织、政府部门间的想法也不尽相同，但是最后必须各方都同意、妥协的政策、法规，这样在实施过程中比较顺利，也能保证政策、法规的严肃性。
值得一提的是，无论是政府、协会，还是企业，不同的组织都有自己的研究队伍或者研究机构，对政策中涉及的问题进行专题研究，提出分析报告，由于立场和出发点不同，同一研究课题其结果就会不同。但这都是在政策制定过程中不可缺少的，由于有研究分析报告，而且观点和结论并不一致，有的甚至完全相反，这样就给决策者提供了决策的依据，不会产生拍脑袋、无依据的决策。
二、启示与建议
（1）应高度重视能源、环境、经济的协调发展。
所考察的两个国家，都对能源、环境、经济的协调发展给予了高度重视，而且成效显著。在能源效率、环境质量、污染控制水平上，我们与他们存在比较大的差距。我国正处在新一轮的高速发展阶段，环境、资源压力都非常大，必须按照科学发展观的要求，以人为本，全面、协调、可持续发展。尤其是电力行业作为能源的转换部门和污染排放大户，必须把节能、节水、节油、节地等资源节约工作和环境保护工作作为电力工业可持续发展的关键性问题长抓不懈。
（2）电力环境保护法规、政策的制定应当统筹考虑环境和经济的发展，统筹考虑能源与环境问题。
过宽的标准不仅污染了环境，而且限制了电力工业的技术进步和长远发展；而过严的标准，由于技术和经济的原因不仅不能达到，而且损害了法规的尊严，同时阻碍了经济的发展。与美国、加拿大相比，我国目前施行的《火电厂大气污染物排放标准》总体偏严，同时存在着不科学、不易操作的情况。目前电厂超标排放的现象较为普遍，很难实施更严格的要求。法规、标准只是环保部门的权力体现，并不能真正起到控制污染物排放的作用。
（3）加快在电力行业推行SO 2 的排污交易制度。
SO 2 的排污交易机制在我国已经进行了多年试点，但离市场化的要求还有相当的距离。推进 SO 2 排污交易对低成本减排 SO 2 的总量是十分有效的方法，对国家、对企业、对电力用户都是有益的事，应大力推进。合理确定初始排污权，减少政府部门在排污权交易中的干预，按市场经济原则进行排污交易，是我国实施排污交易的关键。
（4）我国现行的排污收费制度有待改革。
考察的两个国家均没有实行排污收费制度（而且欧洲等国家也很少实行排污收费制度，日本有，但收费是补偿给受污染居民的）。我国排污收费是一项行政色彩非常浓厚的环境管理制度，不仅企业负担加重，而且容易产生腐败，所收费用很难用于企业污染治理，同时极大地增加了政府及企业的管理成本。目前，企业对排污收费的意见较大，在一定程度上损害了政府的形象，应当认真研究，加快改革现行排污收费制度。
（5）依法管理环境是做好我国电力环境保护的根本出路。
首先是政府必须依法管理环境。一是严格依法办事，而不是按任意的行政要求办事；二是执法必须严格，而不是可以通融。其次，企业必须严格执行法规的要求。在环境管理上法规意识淡薄，法规的任意性较大，执法的弹性较大，政府过多地干预企业污染治理技术，措施的选择权是目前依法管理环境中突出的几个问题。
（6）制定环境法规、政策时，应充分听取企业、行业协会、非政府组织（NGO）的意见，真正贯彻科学、民主的决策过程和方法，达到经济、环境的协调发展。
（7）抓紧研究PM2.5和汞排放控制问题。
随着我国经济发展和公民环境、健康意识的提高，以及国际环境保护的影响，PM2.5和汞排放控制问题将成为燃煤发电必须认真关注的重大环境问题之一。由于控制PM2.5和汞排放的技术难度大，费用高，社会影响面大，不论是政府、行业，还是企业都应开展相应研究，尤其是电力行业应当从目前开始，抓紧做好前期研究。
（8）对火电厂全面安装在线监测装置（CEMs）的可行性应进一步研究、论证。
污染物排放监测与定期报告制度已在我国逐步推行，污染物排放接受社会的监督势在必行，电力企业应当积极创造条件，在新建或大型机组上做好安装并依法运行好CEMs，以适应新的环境管理需要。但是否需要与环保部门联网，如何确保数据的正确、有效是要研究、论证的，美国的做法值得我们借鉴。另外，CEMs并不一定要求所有电厂和机组都要安装，即使在美国、加拿大也不全安装，关键是要根据技术、经济水平及可操作性来决定。
（9）抓紧研究CO 2 排放控制对策。
京都议定书生效后，控制温室气体CO 2 排放，将成为全球高度关注的重大环境问题。我国虽然没有减排义务，但作为 CO 2 排放的大国，未来减排的压力非常大，需要早作准备，积极应对。美国虽没有批准京都议定书，但在 CO 2 排放的监测、控制等方面已做了大量研究。
（10）进一步发挥中电联等行业组织在环保和资源节约工作中的作用。
电力体制改革后，中电联等行业组织，在环境保护与资源节约工作中，具有不可替代的重要作用，同时，责任重大，任务艰巨。要大力提高电力行业组织在重大环境问题研究方面的能力建设，积极开展法规、政策的研究工作，积极开展前瞻性的技术研究，从大局、根本、长远利益上当好企业的代言人，在服务政府、企业和社会中发挥出更大的作用。
