加快我国可再生能源发展的法律保障

——《中华人民共和国可再生能源法》简介

全国人大环境与资源保护委员会　王凤春

20世纪90年代以来，随着我国经济的快速增长，我国能源资源缺乏、结构不合理、环境污染严重等问题日益突出，石油的对外依存度不断提高，能源安全问题也逐步显现。风能、太阳能、水能、生物质能、地热能和海洋能等可再生能源是清洁的能源，加快可再生能源开发利用已成为国际社会的重要趋势。我国可再生能源资源非常丰富，据国家发改委有关单位测算，在今后20～30年内，我国具备利用条件的小水电、风能、太阳能、生物质能等可再生能源资源量，预计每年可达到8亿tce，开发利用的潜力很大。加快可再生能源的开发利用，从长远来看，对于改善我国能源结构、保护生态环境和保障国家能源安全，都具有重要的意义。

为了推进可再生能源的开发利用，克服目前可再生能源开发利用所面临的法律和政策障碍， 2003年十届全国人大常委会把制定《中华人民共和国可再生能源法》列入了2003年立法计划。在国务院有关部门和有关科研院所以及社会团体的共同参与下，全国人大环境与资源保护委员会于2004年12月完成了《中华人民共和国可再生能源法（草案）》起草工作，并提请全国人大常委会审议。经十届全国人大常委会第十三次会议和第十四次会议审议，《中华人民共和国可再生能源法》于2005年2月28日通过，2006年1月1日起施行。

本法共有总则、资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施、法律责任和附则八章三十三条。总体来看，本法体现了以下三方面的立法原则：国家责任和全社会支持相结合，政府引导和市场运作相结合，当前需求和长远发展相结合，力求通过行政规制和市场激励措施，为可再生能源同常规能源竞争创造公平的市场环境，引导和激励各类经济主体积极参与到可再生能源的开发利用中来，以有效加快我国可再生能源的开发利用进程。

本法确立了以下一些重要的法律制度：

1．可再生能源总量目标制度

法律第七条规定：“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。”“国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和各省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。”规定能源生产和消费中可再生能源的总量目标，包括强制性的和指导性的，是促进可再生能源开发利用，引导可再生能源市场发展的有效措施。世界上有许多国家已经在相关法律中明确规定了可再生能源发展目标，为在一定时期内形成可再生能源有效市场需求，提供了重要的法律保障。借鉴国际经验和我国实际情况，本法授权政府制定和公布可再生能源中长期发展目标，并要求按照这一目标，编制可再生能源开发利用规划。

法律第八条规定了可再生能源开发利用规划的编制、审批和修改程序。在可再生能源开发利用比较先进的国家，通常都根据可再生能源发展目标，制定详细的、具有法律效力的规划，指导和规范可再生能源开发利用。从本法的规定来看，也明确要根据可再生能源中长期目标编制有关可再生能源开发利用规划，先有目标，后有规划，从而明确了编制规划的主要目的是落实中长期目标，使规划成为总量目标制度的组成部分。这与资源、环境立法中有关规划的通常规定是不同的。

2．可再生能源并网发电审批和全额收购制度

法律第十三条规定：“国家鼓励和支持可再生能源并网发电。”“建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。” 第十四条规定：“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务。”可再生能源并网发电是可再生能源大规模商业化应用的主要领域，明确规定电网企业要全额收购依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源并网发电项目的上网电量，并提供上网服务，是世界各国的一个通行规定，是使可再生能源电力企业得以生存，并逐步提高能源市场竞争力的重要措施。对具有垄断地位的电网企业所规定的这一法律义务，将有效解决我国现行可再生能源发电上网难的问题，为可再生能源电力更大规模的发展创造必要的前提条件。

3．可再生能源上网电价与费用分摊制度

法律第十九条规定：“可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。”根据我国电价改革的实际情况和促进可再生能源开发利用的要求，并借鉴一些发达国家的成功经验，法律规定按照风力发电、太阳能发电、小水电、生物质能发电等不同的技术类型和各地不同的条件，分别规定不同的上网电价。按照定价原则，上网电价水平实际上应当根据各地区平均发电成本加上合理的利润来确定。这一价格机制将使可再生能源发电投资者获得相对稳定和合理的回报，引导他们向可再生能源发电领域投资，从而加快可再生能源开发利用的规模化和商业化。随着可再生能源发电领域科技进步、规模扩大和管理水平的提高，可再生能源发电成本会逐步下降，需要适时调整上网电价，以降低价格优惠，这也是有关国家的通行作法。

总体来看，可再生能源上网电价要高出常规能源上网平均电价，其中的差额部分要在销售电价中分摊。为此，法律第二十条规定：“电网企业依照本法第十九条确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。具体办法由国务院价格主管部门制定。”由全体电力消费者分担可再生能源发电的额外费用是国际上通行的作法。据有关部门专家测算，按照我国可再生能源规划目标，单位销售电价附加的费用是很低的，社会完全可以承受。同时，随着科技进步和生产规模扩大，可再生能源发电成本会不断降低，在单位销售电价中附加的费用将逐步缩小。

4．财政鼓励措施

考虑到现阶段可再生能源开发利用的投资成本比较高，为加快技术开发和市场形成，尚需要国家给予必要的扶持。这也是国际上通行的做法。因此，法律分别就设立可再生能源发展专项资金，为可再生能源开发利用项目提供财政贴息贷款，对列入可再生能源产业发展指导目录的项目提供税收优惠等财政扶持措施作了规定。

《可再生能源法》总体上是政策框架法，其有效实施有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的行政法规、行政规章、技术规范以及相应的发展规划。随着本法的通过，国务院有关部门应当抓紧研究起草主要的配套法规、行政规章和技术规范，努力在 2006年1月1日本法施行之日起陆续颁布施行。