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【解读 】《土壤污染防治法》有哪些新制度和亮点?与相关法律如何衔接?

2018-09-10 | 文黎照 王璐 张倬 | 来源: 阳光时代法律观察 | 304

  8月31日,十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议全票通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》),并将于2019 年1 月1 日起正式施行,这意味着大气、水、土壤三大环境领域的污染防治法已全部齐备。
  
  土壤污染关乎食品安全、健康安全和环境安全,但是由于隐蔽性、滞后性和累积性,对其规制的法律出台,相对于我国最早的污染防领域的立法,即1984的《水污染防治法》,整整晚了34年!这部耗时12年、共7章99条的《土壤污染防治法》,究竟有哪些新制度和亮点?
   
  一、土壤污染责任主体有哪些?
  
  在《土壤污染防治法》,土壤污染责任人一词共出现29次,总结起来主要包括以下13类:
  
  1.土壤污染重点监管单位
  
  责任范围主要有三项:
  
  一是控制有毒有害物质排放,并年度报告
  
  二是建立隐患排查制度,防止渗漏、流失和扬散。
  
  三是制定实施自行监测方案和主动报告。
  
  设区的市级环保部门制定和公布。看起来有点像现在的“重点排污单位”,也是一个动态更新的名单。
  
  2.拆除设施、设备或建筑物、构筑物的企事业单位
  
  责任范围:采取土壤污染防治措施
  
  3.拆除设施、设备或建筑物、构筑物的重点监管单位
  
  责任范围:制定土壤污染防治工作方案,报备后实施
  
  4.尾矿库运营、管理单位
  
  责任范围:加强安全管理,防治土壤污染,对土壤状况监测和定期评估。
  
  5.建设和运行污水集中处理设施、固体废物处置设施的单位
  
  责任范围:采取措施防止土壤污染,环保部门定期对周边土壤进行监测。
  
  6.农业投入品生产者、销售者和使用者
  
  责任范围:应回收农药、肥料等农业投入品的包装废弃物和农用薄膜,并将农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理。
  
  7土壤调查、风险评估、效果评估单位
  
  责任范围:应具备相应的专业能力,不得对土壤和周边环境造成新的污染,按照合同约定对结果负责。
  
  8修复施工单位
  
  责任范围:转运污染土壤时要制定转运计划,将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向和最终处置措施报所在地和接收地环保部门,不得对土壤和周边环境造成新的污染。
  
  9.土地使用权人
  
  责任范围:在土壤污染责任人无法认定的情况下,土地使用权人承担土壤污染风险管控和修改的责任
  
  10.土地使用权人和实际生产经营者
  
  责任范围:在土地开发利用时,土地使用权人企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动,应当采取有效措施,防止、减少土壤污染,对所造成的土壤污染依法承担责任。
  
  11.债权、债务继承人
  
  责任范围:在责任主体发生变更的情况下,由变更后承继其债权、债务的单位或者个人履行相关土壤污染风险管控和修复义务并承担相关费用。
  
  12.任何单位和个人(指任一造成土壤污染的行为人)
  
  13.地方人民政府
  
  责任范围:在地方政府已经收回土地使用权、土壤污染责任人为原土地使用权人的情况下,由地方人民政府承担土壤污染风险管控和修改的责任。
  
  备注:猜测该条款的出台与“常州毒地”事件有关,明确了在收回土地使用权而污染存在、责任主体为原使用权人的情况下谁来承担责任。
  
  最后,明确了责任主体争议时的处理。土壤污染责任人不明确或存在争议,农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定,建设用地由地方生态环境部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由生态环境部会同有关部门制定。
  
  二、新增哪些土壤污染风险管理制度?
  
  1. 建立土壤污染防治政府责任制度
  
  实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度,采取向人大报告、约谈、行政处分等措施,加强政府问责力度;同时,强化部门联动机制,环保部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理,农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。
  
  2. 建立土壤污染责任人制度
  
  “污染者担责”是污染防治法律的主要原则,《土壤污染防治法》规定了一切单位和个人都有防治土壤污染的义务,本文第一部分内容对于具体土壤污染责任主体进行了解读。
  
  3. 建立土壤环境信息共享机制
  
  各部门配合建立土壤环境基础数据库,构建全国土壤环境信息平台。
  
  4. 建立土壤污染状况调查、监测制度
  
  各部门配合每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查,同时,组织监测网络,统一规划国家土壤环境监测站(点)的设置。通过土壤污染监测系统的建立,能够有效把握哪里有土壤污染、有何种污染,及时掌握土壤污染的动态变化。
  
  5. 建立土壤有毒有害物质的防控制度
  
  国家公布重点控制的土壤有毒有害物质名录,根据名录具体情况,各级政府制定并公布本行政区域内土壤污染重点监管单位名录,并建立重点监管单位的管理规定,从源头上预防土壤污染。
  
  6. 建立土壤污染风险管控和修复制度
  
  《土壤污染防治法》不仅对土壤污染风险管控和修复的条件、土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、污染责任人变更的修复义务等内容进行了规定,还针对农用地与建设用地两种不同类型土地涉及的土壤污染风险管控和修复制度进行了分别规定。
  
  (1)国家建立农用地分类管理制度。按照土壤污染程度和相关标准,将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类,并对具体管理措施进行了规定。
  
  (2) 国家建立建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。名录应当根据风险管控、修复情况及时更新,对于列入名录的地块应当如何修复、如何进行污染防治进行了明确规定。
  
  7. 建立土壤污染防治基金制度
  
  设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金,主要用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复以及政府规定的其他事项。具体内容在第三部分进行了解读。
  
  三、土壤污染防治基金怎么用?
  
  首先,基金分两类,一类是中央土壤污染防治专项资金,另一类是省级土壤污染防治基金。
  
  其次,基金的用途分为三种,一是农用地土壤污染防治,二是在土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定时,土壤污染风险管控和修复,三是政府规定的其他事项。
  
  再次,对历史遗留污染地块问题的解决。对于该法生效之前即2019年之前产生的、土壤污染责任人无法认定,由土地使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的,也可以申请,这项规定主要是为了解决历史遗留问题,比如原始用途为工业用地、现在为居住性质的污染地块治理和修改。
  
  最后,由于基金怎么建尚未明确,只提到了鼓励和提供社会各类捐赠,具体管理办法由财政部会同生态环境部、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门制定。
  
  总的来说,《土壤污染防治法》在立法阶段经数次易稿,针对我国的土壤污染防治提出了建设性和针对性较强的制度方案,没有明显的《超级基金法》的影子,效果如何,还需要时间的检验。
  
  四、《土壤污染防治法》将对哪些行业企业产生重大影响?
  
  生态环境部在2018年5月发布的《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》,提出了“土壤污染重点监管单位”的概念,类似于《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》中所提出的“重点排污单位”。
  
  此次发布的《土壤污染防治法》仍然使用了这个概念。依据《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》, 土壤污染重点监管单位主要包括以下行业企业:
  
  有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业中纳入排污许可重点管理的企业;
  
  有色金属矿采选、石油开采行业规模以上企业;以及其他根据有关规定纳入土壤环境污染重点监管单位名录的企业事业单位。
  
  除了上述行业之外,存在有毒有害物质的储罐、管道或者建设有污水处理池、应急池、固体废物处置设施等存在土壤污染风险设施的企业也将会纳入土壤环境污染重点监管单位名录管理。例如危险废物经营单位、垃圾填埋场、垃圾焚烧设施、污水集中处理设施、危险化学品储存设施、原油储运管道设施、加油站、尾矿库等。
  
  五、 第三方土壤环境服务机构如出具虚假报告的法律责任有哪些?
  
  第三方土壤环境服务机构指从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位。
  
  依据《土壤污染防治法》第九十条的规定,第三方土壤环境服务机构如出具虚假调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告的,对单位和直接负责的主管和其他直接责任人员的行政处罚如下图所示:
  
  除了行政处罚之外,第三方土壤环境服务机构如出具虚假文件还可能触犯《刑法》第229条规定的提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪。
  
  这两项罪名为单位、自然人双罚的罪名。因此,如第三方土壤环境服务机构触犯了上述罪名,则对单位判处罚金,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员按照规定处罚,最高可处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金,且终身禁止从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动。
  
  除了上述行政责任和刑事责任之外,如第三方土壤环境服务单位与恶意串通,出具虚假报告,造成他人人身或者财产损害的,还应当与委托人承担连带责任。
  
  六、 与相关法律的衔接及法律适用
  
  在《土壤污染防治法》出台之前,《环境保护法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《固废废物污染环境防治法》等法律法规对土壤污染防治有一些较为分散的规定,未形成独立、完整的体系,也未涉及土壤污染防治的监管、修复以及相应的法律责任。
  
  《土壤污染防治法》的面世,填补了土壤污染防治法律的空白。生态环境部近日实施的《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准(试行)》《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》,也加强了国家土壤污染防治标准体系建设,保障了《土壤污染防治法》有效实施。
  
  由于污染物在环境要素中会不断地转化、迁移、循环运作,因此,土壤污染防治需要对废水、废渣等诸多进入土壤的污染源进行控制。在新法发布之前,《水污染防治法》规定了污染物进入水体的污染防治、《固体废物污染环境防治法》详细规定了固体废物产生、排放、贮存、运输、利用到处置的污染防治。《土壤污染防治法》则针对水污染物、固体废物进入土壤后造成污染的情形进行了补充和衔接性的规定,完善了污染物的全过程监管。笔者将依据《土壤污染防治法》中的七项制度,对《土壤污染防治法》与其他法律之间相互衔接与法律适用问题进行解读。
  
  1. 有毒有害物质渗漏、流失、扬散造成土壤污染的责任(《土壤污染防治法》第十九条)
  
  生产、使用、贮存、运输、回收、处置、排放有毒有害物质的单位和个人,依法应履行以下两项义务,避免土壤受到污染:
  
  土壤污染重点监管单位应当按年度报告有毒有害物质排放情况。
  
  有毒有害物质的产生单位和个人应当采取措施防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散。
  
  “土壤污染重点监管单位”如果未履行排放情况报告义务,依据《土壤污染防治法》第八十六条规定,地方生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门可以责令改正,处以二万元以上二十万元以下的罚款;拒不改正的,责令停产整治。
  
  违反第二项义务,有毒有害物质渗漏、流失、扬散造成的土壤污染,《土壤污染防治法》未规定违反的不利后果,需依据《固体废物污染防治法》第六十八条规定处罚,由县级以上环保部门责令停止违法行为,限期改正,处以一万元至十万元的罚款。
  
  2. 修复单位在土壤风险管控与修复过程中产生二次污染的责任(《土壤污染防治法》第四十条)
  
  《土壤污染防治法》第四十条规定,修复单位进行土壤风险管控与修复过程中产生的废水、废气和固体废物(包括危险废物),应当依照法律法规和相关标准的要求进行处置。
  
  也就是说,在土壤修复过程中产生的废水、废气和固体废物(包括危险废物)应分别适用《水污染防治法》《大气污染防治法》及《固体废物污染防治法》的相关规定,即超标处罚在十万以上一百万元以下等规定;而《土壤污染防治法》第九十一条规定了造成二次污染的法律责任,即责令改正,处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,处五十万元以上一百万元以下的罚款;有违法所得的,没收违法所得;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款。
  
  那么问题来了,如果产生的废水、废气和固体废物(包括危险废物)造成了周边环境的二次污染,应当依据哪个法律规定进行处罚呢?
  
  首先,《土壤污染防治法》第九十一条规制的是造成土壤、周边环境新的污染的处罚,我们理解,如果造成土壤污染,应当依据该条处罚。
  
  其次,如果造成周边环境污染时,可能发生法条竞合,周边环境是一个广义的概念,包括水、土、气等环境要素,在造成水、气污染时,涉及同一行为违反多项法律的规定,即《土壤污染防治法》第九十一条,和《水污染防治法》《大气污染防治法》及《固体废物污染防治法》的相关条款,如何适用?
  
  根据《立法法》“新法优先旧法”适用原则、行政处罚“一事不再罚” 及原国家环保总局《关于同一环境违法行为同时违反不同环保法规实施行政处罚的复函》中规定的“择一重处罚”原则,在造成周边除土壤污染外的其他污染时,依据处罚较重的规定进行处罚较为合理。
  
  最后,从《土壤污染防治法》关于“土壤风险管控与修复活动中造成二次污染”这一规定的立法本意来看,主要是为了对土壤修复进行更为严格的监管,在追求生态环境保护“效率”价值的当下,实行并罚更有利于目标的实现,产生足够的威慑力和惩戒效果,关于这个问题将在新法施行后持续跟踪和探论。
  
  3. 尾矿库发生事故造成土壤污染的责任(《土壤污染防治法》第二十三条)
  
  尾矿库运营、管理单位应当履行以下两项义务:
  
  采取有效措施,防止土壤污染。
  
  危库、险库、病库以及其他需要重点监管的尾矿库的运营、管理单位应当进行土壤污染状况监测和定期评估。
  
  《土壤污染防治法》第八十六条规定,尾矿库运营、管理单位未履行上述义务,应当由地方生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正,处以二万元以上二十万元以下的罚款;拒不改正的,责令停产整治。尾矿库运营、管理单位未采取有效措施,防止土壤污染,造成严重后果时,处二十万元以上二百万元以下的罚款。
  
  我们理解,该条规定的严重后果包含尾矿库发生事故的情况,那么就可能发生水体污染和土壤污染两种情形,应当如何适用法律呢?
  
  第一,当尾矿库发生事故后,如果尾矿渣或其他污染物进入水体,造成水污染事故时,应适用《水污染防治法》第九十四条的规定,企业除承担赔偿责任外,责令限期采取治理措施,消除污染,对造成一般或者较大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款;对造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款,还可以报经有批准权的人民政府批准,责令关闭;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。
  
  若污染物进入相关水体,同时流域内发生土壤污染,是否应当依据《土壤污染防治法》再次进行处罚呢?如果进行处罚,是否违反了“一事不再罚”的原则?在这种情况下,如果在损失计算中已经考虑了土壤污染,需根据具体数额来确认择一重适用。
  
  第二,尾矿库发生事故造成土壤污染,同时违反了《固体废物污染防治法》第八十二条发生固体废物污染环境事故的处罚规定(最高不得超过一百万罚款)及《土壤污染防治法》第八十六条的规定,在这种法条竞合的情况下,应当适用《土壤污染防治法》第八十六条的规定,处以二十万至二百万的罚款。
  
  4. 污水处理厂、垃圾处理厂无土壤污染防治措施的责任(《土壤污染防治法》第二十五条)
  
  污水处理厂和垃圾处理厂应当依法采取措施防止土壤污染。如果违反这一义务则会造成不利的法律后果,在处罚时同样存在法条竞合的情况。
  
  《建设项目环境保护管理条例》第二十二条规定,建设项目在项目建设过程中未同时组织实施环境保护对策措施的,由建设项目所在地县级以上环保部门责令限期改正,处二十万元以上一百万元以下的罚款;逾期不改正的,责令停止建设。
  
  《土壤污染防治法》第八十六条规定,污水处理厂、垃圾处理厂无土壤污染防治措施由地方生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正,处以二十万元以上二百万元以下的罚款;拒不改正的,责令停产整治。
  
  两个规定中监管部门、罚款数额均不一致,《土壤污染防治法》是法律,其效力明显高于《建设项目环境保护管理条例》这一行政法规,且规定更为严格,因此,应当适用《土壤污染防治法》第八十六条进行监管。
  
  5. 向农用地排放含量超标的污水、污泥,以及清淤底泥、尾矿、矿渣的责任(《土壤污染防治法》第二十八条)
  
  农田作物超标涉及大气污染、气候、土壤本身酸化等等因素,并非皆因土壤污染所致。因此,本条款对于导致农用地超标的水污染行为、固体废物污染行为进行了禁止性规定。
  
  首先,该条规定了禁止性义务。任何单位和个人禁止向农用地排放以下三类物质:
  
  重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水;
  
  重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污泥;
  
  可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等(不要求超标)。
  
  违法排放上述物质,不仅要承担行政责任,达到入罪标准后,还可能承担污染环境罪刑事责任。
  
  其次,在《土壤污染防治法》出台之前,针对排放上述三类物质的违法行为,已有法律对其进行了明确规定,新法出台后,具体应当如何适用呢?
  
  《水污染防治法》第八十三条规定了水污染物超标排放的法律责任,《固体废物污染防治法》第六十八条规定了固体废物造成环境污染的法律责任、《城镇排水与污水处理条例》第五十三条针对擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥的行为的法律责任进行规定。
  
  那么,相对于《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》而言,《土壤污染防治法》是新法,相对于《城镇排水与污水处理条例》这一行政法规而言,《土壤污染防治法》法律层级较高,因此,向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥,以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣的行为,应优先适用《土壤污染防治法》第八十七条,由地方生态环境主管部门责令改正,处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,处五十万元以上二百万元以下的罚款,并可以将案件移送公安机关,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留;有违法所得的,没收违法所得。
  
  最后,关于向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质的污水、污泥应当依据何种标准来认定存在超标排放行为呢?
  
  向农用地排放的污水,主要适用《农田灌溉水质标准》《GB5084-2005》进行管理,但是该标准制定时间较早,已不符合行业监管的需求,在实践中,适用不合时宜的标准将不可避免地造成监管部门陷入实施困境、土壤污染诉讼案件数量升高的情况;
  
  向农用地排放的污泥标准,一般依据农用污泥污染物控制标准进行管理控制,现行有效的标准为:《农用污泥中污染物控制标准》(GB 4284-1984)和《城镇污水处理厂污泥处置 农用泥质》(CJ/T309-2009),2019年6月1 日起将实施新修订的《农用污泥污染物控制标准》(GB 4284-2018)替代原《农用污泥中污染物控制标准》(GB 4284-1984)。
  
  农用污泥排放标准应当符合《农用污泥中污染物控制标准》,城镇污水处理厂污泥的排放标准应当符合《城镇污水处理厂污泥处置农用泥质》标准,总铜和总锌适用《农用污泥中污染物控制标准》。
  
  另外,《土壤污染防治法》于2019年1月1日实施,在2019年6月1日后,则适用最新的《农用污泥污染物控制标准》(GB 4284-2018)与《城镇污水处理厂污泥处置农用泥质》判定污泥是否超标。
  
  6. 将工业固体废物、生活垃圾或者污染土壤用于土地复垦的行为(《土壤污染防治法》第三十三条)
  
  第一,该条款为禁止性法律条款。禁止将重金属或者其他有毒有害物质含量超标的工业固体废物、生活垃圾或者污染土壤用于土地复垦。违法排放上述物质,不仅要承担行政责任,达到入罪标准后,还可能承担污染环境罪的刑事责任。
  
  第二,《土壤污染防治法》出台前,《固体废物污染防治法》第六十八条、第七十四条已对工业固体废物及生活垃圾的排放行为进行了明确规定,而针对土地复垦过程中发生的污染行为,《土壤污染防治法》作为新法应当优先适用。因此,应当依据《土壤污染防治法》第八十九条进行管理,由地方生态环境主管部门责令改正,处十万元以上一百万元以下的罚款;有违法所得的,没收违法所得。
  
  第三,具体适用还需综合考虑土地复垦前的土地类型,《土壤污染防治法》将土地类型分为农用地与建设用地,当土地复垦前为建设用地时,不存在法律交叉适用的问题;而当土地复垦前为农用地,那么向农用地排放工业固体废物的行为则可能与《土壤污染防治法》八十七条中发生法条竞合的问题,即同时违反《土壤污染防治法》第八十九条与第八十七条。
  
  我们认为,本条款对于排放行为发生的过程进行了特殊规定,即当超标排放固体废物用于土地复垦时,那么,应当直接适用本条款;如果仅向农用地排放固体废物,而未用于土地复垦,那么就可以适用《土壤污染防治法》八十七条进行监管。
  
  7. 修复单位转运污染土壤的责任(《土壤污染防治法》第四十一条)
  
  修复单位转运污染土壤,应将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等提前报所在地和接收地生态环境主管部门的:违反则依据《土壤污染防治法》第九十一条进行处罚,由地方生态环境主管部门责令改正,处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,处五十万元以上一百万元以下的罚款;有违法所得的,没收违法所得;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款。
  
  如果转运的污染土壤依据《固体废物污染防治法》认定为危险废物:应当依据《固体废物污染防治法》对危险废物的规定进行合法管理与处置,包括收集、贮存、运输、处置危险废物。例如,危险废物应当由具有危险废物经营资质的单位进行处置、按照国家规定申报登记危险废物、按照国家规定填写危险废物转移联单、经批准转移危险废物等。

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