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周大地:能源改革要加强问题导向——改革开放40年能源改革发展思考

2019-01-09 | 周大地 | 来源: 中国能源研究会 | 36

  我国改革开放,不同阶段面临的形势、改革目标、改革内容与思路都有区别。具体到能源改革,从改革开放初期的政企合一逐步政企分开,形成了行业改革和能源企业改革两条交错主线的三个历史阶段。以十五年为大的划分周期,第一阶段始于1978年党的十一届三中全会召开,至1992年党的十四大召开前后,主要矛盾是解决能源供应严重短缺,急需扩大投资来源,改革集中在煤炭和电力投资和建设多元化,启动价格改革;第二阶段从党的十四大召开前后,到2010年前后,该阶段改革是从原来计划经济的能源管理体制向社会主义市场经济能源管理体制转变,以适应能源建设大规模扩张的需要;第三阶段2010年后特别是2013年以来,能源改革面临的主要任务是如何适应加快能源绿色低碳转型,推动能源高质量发展,改革需要解决如何引导和规制市场,加强治理能力,实现能源革命,进一步启动能源行业高质量发展动力。
  
  从过去40年能源改革发展实践来看,能源市场化改革、市场竞争机制有力提升了行业发展效率,但随之也不同程度出现市场无序扩张和系统效率下降,从而需要调整改革内容和改善宏观调控,这是一个螺旋上升的过程,政府要不断加强市场引导和监管。改革内容和主攻方向不是一成不变的,需要针对不同阶段、不同形势来正确发挥政府与市场“两只手”的作用,达到不断解放生产力,更好服务人民的目的。新时代能源改革以高质量发展为目标,面临贯彻落实新发展理念、推进供给侧结构性改革、打好三大攻坚战等任务,需要进一步解放思想、实事求是,解放和发展生产力。
  
  第一阶段:能源投资多元化,解决能源供应短缺
  
  从党的十一届三中全会召开到1992年党的十四大召开前后,全国开始由浅入深地讨论计划与市场的关系(当时尚未正式提出“社会主义市场经济”)。这一阶段,我国处在计划经济时期,改革在农村、城市、国有企业等各个领域逐渐展开,商品经济的作用重新得到重视,市场开始在局部发挥作用,开始打破原先计划体制全面控制经济运行的局面。改革开放初期,作为基础工业的能源业是国民经济的薄弱环节,能源供应短缺,能源消费水平很低,几乎所有的能源品种都施行计划性供应。改革开放首先推动了能源需求方的大发展,能源供应短缺问题凸显,缺煤缺电现象十分严重,能源改革则主要围绕尽快增加煤炭和电力供应能力,扩大投资来源,逐渐放开上游,允许多种形式的乡镇企业办煤矿、鼓励多家办电。
  
  改革内容针对解决能源短缺。80年代初中期能源发展问题首先是一次能源短缺,即缺煤。当时山西煤炭产量约占全国总产量的一半,全国各地,特别是先加快发展的东部省市要到山西“跑煤”。原煤炭工业部的发展跟不上要求,中央提出“发挥中央和地方两个积极性,大中小一起上”的“有水快流”,允许乡镇企业办矿,较早地放开了煤炭市场准入的所有制限制和部门限制。后来能源短缺的焦点又转到缺电,许多地方一度采用“停三开四、停五开二”的措施限电。为解决电力投资不足,电力改革思路同样是做加法,允许多家办电,“电厂大家办,电网国家管”。其中,1987年国务院提出了“政企分开,省为实体,联合电网,统一调度,集资办电”的电力体制改革原则,推动形成了多家办电、多渠道筹资办电的新格局。集资办电有两种主要方式,一是集资扩建、新建电厂,二是卖用电权,将这部分资金作为电力建设资金。用电权最高卖到4000~5000元/千瓦,几乎相当于当时电厂建设成本,出资买用电权的地方,仅仅是得到新建电厂优先供电的权力,并不拥有电厂资产,也未界定权利年限。油气增产改革重点放在油价双轨制的引进,1981年石油工业实行1亿吨原油产量包干,由石油工业部承包,超产、节省部分按国际价格销售,由此我国原油和成品油销售形成了“计划内平价、计划外高价”的价格双轨。
  
  这个阶段的改革,取得了明显的缓解短缺的效果。一方面,煤电油气领域改革促进了能源产量大幅增加,缓和了当时能源供需矛盾。“七五”期间煤炭产销基本平衡,“八五”期间产略大于销,且有一定数量出口。国民经济由“以煤定产”转为煤炭“以销定产”。电力工业改革改变了过去独家办电的格局,调动了中央、地方、企业、内资和外资等各个方面办电的积极性。1985~1992年发电装机年均增幅约为10%,至1992年达1.67亿千瓦。经营包干制调动了石油企业的生产积极性,超产石油出口创造大量外汇,为国内石油工业勘探开发提供了资金支持。
  
  另一方面,上游体制放开让煤矿数量不断增加,特别是地方小煤矿大量出现,加剧了煤炭生产安全和90年代中后期煤炭供大于求的形势。多家办电带来的多种电价政策弊端显现,电力供需形势从缓解到90年末期供应相对过剩,省为实体的体制强化了省内电力市场的壁垒。
  
  第二阶段:体制机制市场化改革,适应了能源的快速扩张
  
  1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的重大决策。此后,计划经济体制正式退出历史舞台,我国经济进入新一轮的高速增长期,能源改革面临如何建立适合市场经济管理体制的新形势,部门调整、能源企业重组、行业结构调整等体制机制改革加速进行。2001年中国加入世界贸易组织,推动我国进一步探索社会主义市场经济建设的新模式,此后十余年,能源行业管理和行业结构逐步理顺,进入高度扩张期。这一阶段,1997年亚洲金融危机和2008年全球经济危机,引发我国能源消费减速,推动了能源行业进一步依靠市场手段解决困难的进程。该阶段能源改革的特征是,有目标地加快体制机制建设来适应市场经济,也广泛吸收西方市场体制机制为我所用,探索和建立计划经济向社会主义市场经济合理过渡的能源管理模式。
  
  这一阶段时间跨度相对长,能源领域进行了各个行业和企业层面的改革,包括行业管理机制、行业结构、价格、投融资等方面的改革。
  
  能源行业管理体制的改革重点是实现政企分离,从原来分行业的部门所有制,转变为综合能源主管机构和大型国有能源企业的新体制。这方面的改革实际从上世纪80年代就已开始。1988年撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部和水利电力部,分别成立水利部和能源部,由能源部对能源行业统一管理,1993年又撤销能源部,恢复了煤炭部和电力部。1996年,国务院决定撤销电力部,组建国家电力公司。1998年国务院机构改革中,撤销电力部,将煤炭工业部改组为国家煤炭工业局,交由国家经济贸易委员会管理。2002年电力体制改革中成立了国家电力监管委员会,该机构按国家授权履行电力监管职责。2003年,为了协调能源工业的发展,国家发展和改革委员会成立了能源局。2005年成立国家能源领导小组,下设办事机构“国家能源领导小组办公室”。2008年组建国家能源局,同时,决定设立高层次议事协调机构国家能源委员会。2013年国务院机构改革中,将国家电力监管委员会与原国家能源局重新组建为国家能源局。
  
  与此同时,大型能源企业陆续成立,逐渐剥离了能源公司的政府职能,建立现代企业制度。这也是能源管理体制改革的深化。1985年依托出口石油赚取的外汇成立了中国华能集团公司,打破了原来国家电力公司过于垄断的局面。1988年成立中国神华集团,探索煤炭产运销一体化,并向下游电力和煤化工延伸,探索建设综合能源公司;同年,成立了国家能源投资公司等分领域的6家国家专业投资公司,探索投资体制的市场化改革。
  
  在油气领域,1982年成立海洋石油总公司,负责海上油气开发,是我国最早全面开展国际合作的油气公司;1983年成立中国石油化工总公司,负责管理经营全国39个重要炼油、石油化工和化纤企业;1988年撤销石油工业部,成立中国石油天然气总公司,统一管理和经营陆上石油天然气资源的勘探、开发和生产建设。形成了陆上油气勘探开发、海上油气勘探开发、石油炼制加工这三大油气板块。三大总公司仍然承担部分政府职能。但这样分割油气生产运输加工产业链,造成了上下游之间在合理运行和价格方面的许多矛盾。1998年中央对石油企业进行结构性大重组,通过行政性资产划拨和互换,打破油气勘探开发和油气价格销售的上下游分割,将原石油天然气总公司和石化总公司重组为两个上下游产业连通的综合性石油石化企业集团公司。尽管中石油和中石化的上下游比例差别仍然很大,但在实现上下游、产供销、内外贸一体化经营方面走出重要的一步。中海油也开始向油气加工和销售领域延伸发展。1999年中国石油、中国石化和中国海油按照“主业与辅业分离、优良资产与不良资产分离、企业职能与社会职能分离”的原则,开展企业内部重组,组建了各自的股份公司。
  
  电力部撤销后,成立了国家电力公司,基本承接了原来电力部主管的电力建设生产业务。借鉴当时国际上电力行业进一步市场化的理论和英美等国的实践,电力体制改革提出厂网分开,发电侧引进竞争机制,并进一步推进输配分开在销售端引进竞争的市场化改革思路。2002年国家电力公司重新分组为南方电网公司、国家电网公司以及五家大发电集团和四家辅助集团。
  
  在中央直管的国字头能源国企建立和发展的同时,一大批地方综合性能源企业也纷纷发展起来,以电力为中心,集约了燃气热力煤炭等多种能源,形成了多个强大的地方能源集团。
  
  这些改革主要是调整市场主体构成以形成市场竞争机制,形成了适应国情的多元化能源企业结构框架。
  
  煤炭工业从80年代开始的放开资源和所有制限制,鼓励地方和乡镇煤矿发展后,形成了中央直属大煤矿,地方国有煤矿,和乡镇煤矿几乎各占三分之一的局面。但是1997年亚洲金融危机冲击,煤炭需求大幅度减速,出现产能过剩,煤炭价格跌入低谷,大批煤企生存十分困难。国务院决定从 1997年7月1日起,将原煤炭部直属和直管的94户国有重点煤矿全部下放到地方管理,从1998年起先后推出了关井压产和关闭破产政策。除了神华集团等极少数已经向综合能源公司发展以外,多数煤炭公司都转变为地方国有,曾经风光的乡镇煤矿,也基本上分别改组,或进入地方煤炭公司,或成为私营的民营企业。煤炭从企业组织,到销售市场和价格形成的市场化程度比较彻底。不过也成为几次大起大落,分合改组最为频繁和剧烈的能源行业。
  
  经过这一阶段体制改革,初步建立起来适应我国能源高速度扩张型发展需要的市场化体制机制,形成了以国有大型能源集团为基础和主力,地方能源集团不断壮大发展,民营能源企业也有较多发展空间的格局。能源投资渠道充分开拓,投资总量大幅度提高,能源生产建设能力、装备制造能力、供给保障能力和技术能力不断增强,能源发展进入了大规模高速度发展阶段。
  
  这个阶段我国的能源供给保障能力大幅度提高,能源生产总量、电力装机规模和发电量都达到了世界第一。2012年我国能源生产总量35.1亿吨标准煤。煤炭年产量从1992年的11.2亿吨、2001年的14.7亿吨,增长到2013年的39.74亿吨,达到历史最高点;电力供应能力显著提升,特别是电源装机快速增长,电源装机从1992年的1.7亿千瓦、2002年增长到3.5亿千瓦,2006年当年新增容量首次超过1亿千瓦。到2012年达到11.5亿千瓦,发电量49865亿千瓦时。之后五年每年电力新增装机均超过1亿千瓦。可再生能源发电从无到有,2005年太阳能、风电装机容量仅占全国总装机容量的0.2%,2012年两者装机容量占比超过5%。2001年前天然气年产量曾长期不足300亿立方米,2001年仅有303亿立方米,2012年增长到1072亿立方米;原油产量2010年突破2亿吨。
  
  放开管制,实现市场主体多元化,引进竞争等改革措施解决了能源投资的制约,促进了能源供应能力的高速增长。但是也带来“一煤独大”的能源结构进一步强化,环境污染问题日益凸显。煤炭和火电形成了较强的投资惯性,形成了大面积产能过剩。优质低碳能源的发展受到煤炭和煤电产能过剩的严重挤压,不但煤炭电力盲目竞争加剧,石油炼化行业加工能力也出现投资恶性竞争现象。可再生能源发展的势头不断受到弃水弃风弃光的打击。能源绿色低碳转型受到制约,能源系统优化缺乏必要机制和能力,急需新的能源革命。
  
  第三阶段:加快能源绿色低碳转型,实现高质量发展
  
  经过到党的十八大前后的三十多年的改革开放,我国经济实现了持续高速发展,成就举世瞩目。但长期累积下来的发展不平衡不协调问题也不断加剧,分配不公引发社会矛盾积累,环境污染不可为继,系统性风险加大。扩张型增长受到内外制约日益严重。我国经济发展步入新常态,能源消费增速趋缓,能源领域出现传统煤炭和煤电产能过剩,而清洁优质能源包括天然气和低碳能源供应能力不足,市场又受到恶性竞争的挤压。能源发展从过去的以扩张型保供为主要目标,转变到需要加快绿色低碳转型,实现能源革命的新阶段。
  
  2014年6月,习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出了“四个革命、一个合作”能源安全新战略,正式提出能源革命的战略转型方向。
  
  从我国的环境资源制约条件和全球低碳化转型进程加快的大趋势出发,能源革命把能源消费革命放到了重要的前提地位。我国的能源平衡和保供,必须以节约高效为前提。要进行消费方式的革命,必须抑制不合理的能源消费,包括用能源总量控制方法实现资源节约型社会建设的目标。在能源生产和技术革命中,明确提出能源多元化发展,重点是减少煤炭消费比例,发展清洁高效能源。包括推动绿色低碳能源发展,适应世界能源发展变化的大趋势。
  
  我国从2014年前后开始,一次能源的增速明显下降,反映了我国经济发展不但从速度上进入新常态,而且从增长内容方面也开始进行重大转变。随着我国在生态文明建设方面的力度不断加大,能源结构向清洁绿色低碳方面调整的步伐也在加快。煤炭消费总量下降是个长期趋势,而天然气和非化石能源的发展需要不断加速。
  
  我们应该认识到,中国能源发展的新形势从过去以保供为中心,转变为以高效节能为前提,加快绿色低碳转型为主要战略方向,才能沿着能源革命的战略方向不断前进。“十三五”以来,国家在煤炭行业认真实行供给侧结构性改革,压缩煤炭过剩产能,降低煤炭消费总量方面做了大量工作,也取得了显著的成绩。“十三五”制定的能源消费总量控制目标也分解到各省,对地方控制能源消费投资,制约高能耗项目投建起到了积极作用。
  
  然而,能源清洁低碳、安全高效转型并不容易。传统的扩张型保供发展模式及其形成的传统观念还十分强大,已经形成的煤炭为主的概念和相应的既有产能和相关利益使不少人难以转变观念,能源界本能地希望能源消费的扩张可以长期持续下去。对能源消费增速的反弹,多数人乐观其成,期望再次出现能源消费持续较快扩张的局面,期望这种扩张可以缓解高效绿色低碳能源发展对低效高排放高碳能源的替代。由于煤炭和煤电产能的过剩,许多管理部门和地方政府不再重视节能工作,在增加高能耗项目和能源总量控制有矛盾的时候,往往强调能源消费增长的必要性,而少有以更有力的节能措施进行能源消费总量的抵消和控制的。在核能、可再生能源发展跟煤炭煤电产能发生替代冲突时,不少政策取向出现混乱,往往倾向于保住传统产能的利益,降低能源结构调整的进度。大型能源项目,包括煤炭下游加工转化和石油炼化项目,仍然受到地方的青睐,不少项目盲目性很高。能源领域的恶性竞争仍然十分激烈,许多能源企业负债率过高,收益率低下,特别是煤炭和电力企业,反复出现交替亏损的情况。天然气在高速增长的同时,也出现了许多利益冲突,交叉补贴过多,供气亏损数量巨大等矛盾明显。各地争相上能源大项目,能源合理布局缺乏统一优化,不但在发电和输变电项目上普遍存在,现在进一步扩展到天然气岸站、石油炼制等多个领域。
  
  如何通过进一步改革和政府管理的加强与完善,来解决这些矛盾,已经成为今后能源领域深化改革的重要挑战。
  
  结语:能源改革要坚持问题导向
  
  能源改革的目的是调整生产关系,进一步解放生产力。我国过去能源改革,基本上遵循了问题导向的原则,主要的改革内容和措施针对了当时的主要矛盾,适应了发展生产力的要求。即使有些改革内容带有探索社会主义市场经济模式建设的概念性目标,但仍然顺应了实际需要,避免了脱离实际教条化照搬照办。
  
  当前,中国特色社会主义进入了新时代,要按照五大发展新理念的要求,调整发展方向,启动发展新动力。2020年的三大攻坚战——全面建成小康脱贫攻坚、蓝天保卫战和系统性风险控制,都需要大力加强政府的治理能力,更有力地引导市场力量向正确方向发展,更有力地抑制市场经济本身具有的不利因素,更多地将环境外部性内部化,更多地控制金融自我扩张的盲目性。
  
  能源的主要矛盾变化,清洁低碳、安全高效转型面临的种种挑战,更需要我们实事求是,加强问题导向,深入改革。过去改革的设计和内容,许多建立在当时的认识基础上,面对当时的矛盾问题,有些设想不一定符合现在的需要。几年前由于“四个自信”受到忽视,经济理论界出现盲目照搬西方市场经济概念的倾向,也影响到社会各界。有些建立在这些认识上的改革提法不一定符合新时代的需要。许多问题不是一放就灵的,不是市场经济可以自行解决调整的,更不是自由市场经济理论可以指导的。
  
  我们现在很可能最需要加强政府对社会主义市场经济的引导和治理能力。加强规划,加强系统优化,理顺价格关系,防止盲目投资和恶性竞争,很可能是能源改革更重要的一方面。近年来煤炭行业加强集中度,防止盲目投资扩产能,有效抑制了煤炭产能过剩,使煤炭行业回到正常经营轨道。而下放电力项目审批权力,在地方控制投资冲动能力不足,全局优化协调能力短缺的条件下,加剧了火电过剩局面,应引以为戒。
  
  能源领域的改革必须考虑充分调动和发挥现有能源企业,包括广大干部职工的社会主义建设积极性。改革的动力在于人民,也是为了人民。能源领域的改革无论怎么改,都必须依靠自下而上的积极性。我国以大型国有企业为主体,中央国企、地方国企起主导作用,民营企业有效参与的结构,有效支撑了我国能源的高速发展。能源转型和高质量发展更需要能源企业有大局意识,按国家发展三步走的战略方向进行调整转型。能源领域的改革要做大做好蛋糕,而不是人为重切蛋糕。充分发挥我国社会主义的体制优势,依靠我们的企业,依靠广大职工,是能源进一步改革的重要基础和保障。

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